FN’s vedtagelse af resolution 181 af 1948 er ikke legitimt inden for FN’s egne juridiske ramme.
Der er en fejlagtig udbredt opfattelse af, at FN’s Generalforsamlings resolution 181 “skabte” israel, baseret på en forståelse af, at denne resolution delte Palæstina eller på anden måde gav juridisk myndighed eller legitimitet til erklæringen om staten israels eksistens. Men på trods af denne opfattelses popularitet, har den ingen basis i fakta, som en gennemgang af resolutionens historie og en undersøgelse af juridiske principper utvetydigt viser.
Storbritannien havde besat Palæstina under Første Verdenskrig, og i juli 1922 udstedte Folkeforbundet sit mandat for Palæstina, som anerkendte den britiske regering som besættelsesmagten og reelt gav den ret til midlertidigt at administrere området under farven af juridisk myndighed.[1] Den 2. april 1947, med ønsket om at trække sig ud af konflikten, der var opstået i Palæstina mellem jøder og arabere som følge af den zionistiske terror bevægelses forsøg på at etablere et “nationalt hjem for det jødiske folk” i Palæstina,[2] indsendte Storbritannien et brev til FN, hvor de anmodede generalsekretæren om at sætte spørgsmålet om Palæstina på dagsordenen for generalforsamlingens næste årlige samling og anmodede forsamlingen om at komme med anbefalinger, i henhold til artikel 10 i FN’s charter, vedrørende Palæstinas fremtidige styre.[3]
Til dette formål vedtog Generalforsamlingen den 15. maj resolution 106, som etablerede FN’s særlige komité om Palæstina (UNSCOP) til at undersøge “spørgsmålet om Palæstina”, til at “udarbejde en rapport til Generalforsamlingen” baseret på sine fund og til at “fremsætte sådanne forslag, som den finder passende til løsning af Palæstina-problemet”.[4]
Den 3. september udstedte UNSCOP sin rapport til Generalforsamlingen og erklærede sin flertalsanbefaling om, at Palæstina skulle deles i separate jødiske og arabiske stater. Rapporten bemærkede, at befolkningen i Palæstina ved udgangen af 1946 blev anslået til at være næsten 1.846.000, med 1.203.000 arabere (65 procent) og 608.000 jøder (33 procent). Væksten i den jødiske befolkning var hovedsageligt resultatet af indvandring, mens væksten i den arabiske befolkning “næsten udelukkende” skyldtes naturlig vækst.
Rapporten observerede, at der “ikke var nogen klar territorial adskillelse mellem jøder og arabere i store sammenhængende områder”, og selv i Jaffa-distriktet, som omfattede Tel Aviv, udgjorde araberne et flertal.[5] Statistikker over jordejerskab fra 1945 viste, at arabere ejede mere jord end jøder i hvert eneste distrikt i Palæstina. Det distrikt med den højeste procentdel af jødisk ejerskab var Jaffa, hvor 39 procent af jorden var ejet af jøder, sammenlignet med 47 procent ejet af arabere.[6] I hele Palæstina på tidspunktet for UNSCOP-rapporten var araberne “i besiddelse af cirka 85 procent af jorden”,[7] mens jøderne ejede mindre end 7 procent.[8]
På trods af disse fakta foreslog UNSCOP, at den arabiske stat skulle udgøres af kun 45,5 procent af hele Palæstina, mens jøderne ville blive tildelt 55,5 procent af det samlede område til deres stat.[9] UNSCOP-rapporten anerkendte, at:
Med hensyn til princippet om selvbestemmelse, selvom international anerkendelse blev givet til dette princip ved slutningen af Første Verdenskrig, og det blev fulgt i forhold til de øvrige arabiske territorier på tidspunktet for oprettelsen af ‘A’-mandaterne, blev det ikke anvendt på Palæstina, åbenbart på grund af intentionen om at muliggøre oprettelsen af det jødiske nationale hjem der. Det kan faktisk siges, at det jødiske nationale hjem og det sui generis mandat for Palæstina er i modstrid med dette princip.[10]
Med andre ord erkendte rapporten eksplicit, at nægtelsen af palæstinensisk uafhængighed for at forfølge målet om at oprette en jødisk stat udgjorde en afvisning af det arabiske flertals ret til selvbestemmelse. Og alligevel accepterede UNSCOP trods denne erkendelse denne afvisning af arabernes rettigheder som værende inden for rammerne af en legitim og rimelig løsning.
Efter udstedelsen af UNSCOP-rapporten udtalte Storbritannien, at det var enig i rapportens anbefalinger, men tilføjede, at “hvis forsamlingen skulle anbefale en politik, som ikke er acceptabel for både jøder og arabere, ville den britiske regering ikke føle sig i stand til at gennemføre den.”[11] Arabernes holdning havde været klar fra starten, men det Arabiske Højkomité udstedte en erklæring den 29. september, der gentog, at “palæstinenserne var fast besluttet på at modsætte sig enhver plan, der indebar adskillelse eller deling, eller som ville give en minoritet særlig og privilegeret status med alle midler til deres rådighed.” De foreslog i stedet:
Frihed og uafhængighed for en arabisk stat i hele Palæstina, som ville respektere menneskerettigheder, grundlæggende friheder og lighed for alle personer for loven, og som ville beskytte mindretals legitime rettigheder og interesser, samtidig med at det garanterede religionsfrihed og adgang til de hellige steder.[12]
Storbritannien fulgte op med en erklæring, der gentog, at “Hans Majestæts regering ikke kunne spille en større rolle i implementeringen af en plan, som ikke var acceptabel for både arabere og jøder,” men tilføjede “at de dog ikke ville ønske at forhindre gennemførelsen af en anbefaling, der var godkendt af Generalforsamlingen.”[13]
Ad hoc-komitéen om det palæstinensiske spørgsmål blev etableret af Generalforsamlingen kort efter udstedelsen af UNSCOP-rapporten for at fortsætte med at undersøge problemet og komme med anbefalinger. En underkomité blev i denne forbindelse nedsat med opgaven at undersøge de juridiske spørgsmål vedrørende situationen i Palæstina, og den frigav sin rapport med resultaterne den 11. november. Rapporten bemærkede, at UNSCOP-rapporten havde accepteret en grundlæggende antagelse “om, at araberne og jøderne begge havde legitime krav til Palæstina”, hvilket “ikke var underbygget af nogen overbevisende grunde og var åbenbart i modstrid med vægten af alle tilgængelige beviser.” Med mandatets afslutning og den britiske tilbagetrækning, “er der ingen yderligere hindring for omdannelsen af Palæstina til en uafhængig stat”, hvilket “ville være den logiske kulmination af mandatets mål” og Folkeforbundets pagt. Det konkluderede, at “Generalforsamlingen ikke er kompetent til at anbefale, endnu mindre håndhæve, nogen anden løsning end anerkendelsen af Palæstinas uafhængighed, og at løsningen på Palæstinas fremtidige styre er et anliggende udelukkende for det palæstinensiske folk.” Det konkluderede endvidere, at “ingen yderligere diskussion om Palæstina-problemet synes nødvendig eller passende, og dette punkt bør slettes fra Generalforsamlingens dagsorden”, men hvis der var uenighed om dette punkt, “ville det være nødvendigt at indhente en rådgivende udtalelse fra Den Internationale Domstol om dette spørgsmål”, som allerede var blevet anmodet om af flere af de arabiske stater.
Det konkluderede yderligere, at delingsplanen var “i strid med charterets principper, og De Forenede Nationer har ingen beføjelse til at gennemføre den.” FN kunne ikke fratage flertallet af Palæstinas befolkning deres område og overdrage det til en minoritet i landet til eksklusiv brug…. De Forenede Nationer har ingen beføjelse til at oprette en ny stat. En sådan beslutning kan kun træffes ved fri vilje fra befolkningen i de pågældende områder. Denne betingelse er ikke opfyldt i tilfælde af flertalsforslaget, da det indebærer oprettelsen af en jødisk stat i fuldstændig tilsidesættelse af ønsker og interesser hos Palæstinas arabere.[14]
Ikke desto mindre vedtog Generalforsamlingen resolution 181 den 29. november med 33 stemmer for, 13 stemmer imod og 10 undlod at stemme.[15] Den relevante tekst i resolutionen sagde:
Generalforsamlingen….
Anbefaler til Storbritannien, som den mandatbærende magt for Palæstina, og til alle andre medlemmer af De Forenede Nationer vedtagelsen og gennemførelsen, med hensyn til Palæstinas fremtidige styre, af den nedenfor anførte plan for deling med økonomisk union;
Anmoder om, at
(a) Sikkerhedsrådet træffer de nødvendige foranstaltninger som foreskrevet i planen for dens gennemførelse;
(b) Sikkerhedsrådet overvejer, om omstændighederne i den overgangsperiode kræver en sådan overvejelse, om situationen i Palæstina udgør en trussel mod freden. Hvis det vurderer, at en sådan trussel eksisterer, og for at opretholde international fred og sikkerhed, skal Sikkerhedsrådet supplere Generalforsamlingens bemyndigelse ved at træffe foranstaltninger i henhold til artikel 39 og 41 i charteret for at give FN-kommissionen, som foreskrevet i denne resolution, mulighed for at udøve de funktioner, der er tildelt den i denne resolution;
(c) Sikkerhedsrådet bestemmer som en trussel mod freden, overtrædelse af freden eller en aggressionshandling, i overensstemmelse med artikel 39 i charteret, ethvert forsøg på at ændre det ved magt den løsning, der er forestillet i denne resolution;
(d) Formynderskabsrådet underrettes om de ansvar, der er forudset for det i denne plan;
Opfordrer Palæstinas beboere til at tage de nødvendige skridt fra deres side til at gennemføre denne plan;
Appellerer til alle regeringer og folk om at undlade at træffe foranstaltninger, der kan hindre eller forsinke gennemførelsen af disse anbefalinger….[16]
En simpel læsning af teksten er nok til at vise, at resolutionen ikke delte Palæstina eller tilbød nogen juridisk basis for at gøre det. Den anbefalede blot, at delingsplanen skulle gennemføres og anmodede Sikkerhedsrådet om at tage sagen videre derfra. Den opfordrede Palæstinas beboere til at acceptere planen, men de var bestemt ikke forpligtede til at gøre det.
En Plan, der Aldrig Blev Gennemført
Sagen blev således taget op af Sikkerhedsrådet, hvor den syriske repræsentant til FN, Faris El-Khouri, den 9. december bemærkede, at “Generalforsamlingen er ikke en verdensregering, der kan udstede ordrer, opdele lande eller pålægge folk forfatninger, regler, love og traktater uden deres samtykke.” Da den sovjetiske repræsentant Andrei Gromyko erklærede sin regerings modsatte opfattelse af, at “Generalforsamlingens resolution bør gennemføres” af Sikkerhedsrådet, svarede El-Khouri ved yderligere at bemærke:
Visse afsnit i Generalforsamlingens resolution, som vedrører Sikkerhedsrådet, henvises til Rådet, nemlig afsnit (a), (b) og (c), som skitserer Sikkerhedsrådets funktioner i forhold til det palæstinensiske spørgsmål. Alle medlemmerne af Sikkerhedsrådet er fortrolige med Rådets funktioner, som er veldefinerede og klart angivet i FN’s charter. Jeg tror ikke, at Generalforsamlingens resolution kan tilføje eller fjerne disse funktioner. Generalforsamlingens anbefalinger er velkendte som anbefalinger, og medlemsstaterne er ikke forpligtede til med magt at acceptere dem. Medlemsstaterne kan acceptere dem eller ej, og det samme gælder for Sikkerhedsrådet. [17]
Den 6. februar 1948 meddelte det Arabiske Højkomité igen FN’s generalsekretær sin holdning om, at delingsplanen var “i strid med bogstav og ånd i FN’s charter.” FN “har ingen kompetence til at beordre eller anbefale delingen af Palæstina. Der er intet i charteret, der giver en sådan beføjelse, og derfor er anbefalingen om deling ultra vires og derfor ugyldig.” Derudover bemærkede det Arabiske Højkomité, at
De arabiske delegationer fremlagde forslag i Ad Hoc-komitéen for at henvise hele det juridiske spørgsmål til en afgørelse i Den Internationale Domstol. De nævnte forslag blev aldrig sat til afstemning af formanden i Forsamlingen. De Forenede Nationer er et internationalt organ, der er betroet opgaven med at håndhæve fred og retfærdighed i internationale anliggender. Hvordan skulle der være tillid til et sådant organ, hvis det på en uforskammet og urimelig måde nægter at henvise en sådan tvist til Den Internationale Domstol?
“Palæstinas arabere vil aldrig anerkende gyldigheden af de fremtvungne delingsanbefalinger eller FN’s myndighed til at fremsætte dem”, erklærede det Arabiske Højkomité, og de ville “betragte ethvert forsøg fra jøderne eller enhver magt eller gruppe af magter på at oprette en jødisk stat i arabisk territorium som en aggression, der vil blive modstået i selvforsvar med magt.”[18]
Den 16. februar udsendte FN’s Palæstina kommission, som Generalforsamlingen havde pålagt at forberede overdragelsen af myndighed fra den mandatbærende magt til de efterfølgende regeringer under delingsplanen, sin første rapport til Sikkerhedsrådet. Kommissionen konkluderede på baggrund af den arabiske afvisning, at den “finder sig selv konfronteret med et forsøg på at underminere dens formål og at annullere Generalforsamlingens resolution”, og opfordrede Sikkerhedsrådet til at stille en væbnet styrke til rådighed “som alene ville sætte kommissionen i stand til at varetage sine opgaver ved mandatets ophør.” Reelt havde Palæstinakommissionen besluttet, at delingsplanen skulle gennemføres mod viljen fra Palæstinas flertalsbefolkning ved magt.[19]
Som svar på dette forslag indgav Colombia et udkast til en resolution til Sikkerhedsrådet, der bemærkede, at FN’s charter “ikke giver Sikkerhedsrådet bemyndigelse til at oprette særlige styrker til de formål, som FN’s Palæstina kommission har angivet.”[20] Den amerikanske delegerede, Warren Austin, udtalte tilsvarende på Sikkerhedsrådets 253. møde den 24. februar, at
Sikkerhedsrådet er bemyndiget til at træffe magtanvendelse med hensyn til Palæstina for at fjerne en trussel mod den internationale fred. FN’s charter bemyndiger ikke Sikkerhedsrådet til at håndhæve en politisk løsning, hvad enten den er baseret på en anbefaling fra Generalforsamlingen eller fra Sikkerhedsrådet selv.
Det betyder dette: Sikkerhedsrådet kan i henhold til charteret træffe foranstaltninger for at forhindre aggression mod Palæstina udefra. Sikkerhedsrådet kan med samme beføjelser træffe foranstaltninger for at forhindre en trussel mod den internationale fred og sikkerhed inden for Palæstina. Men denne handling skal udelukkende rettes mod opretholdelsen af international fred. Sikkerhedsrådets handling er med andre ord rettet mod at bevare freden og ikke mod at håndhæve deling.[21]
USA indgav ikke desto mindre sit eget udkast, der mere tvetydigt accepterede anmodningerne fra Palæstinakommissionen “underlagt Sikkerhedsrådets bemyndigelse i henhold til charteret”.[22] Faris El-Khouri gjorde indsigelse mod det amerikanske udkast med den begrundelse, at “før vi accepterer disse tre anmodninger, er det vores pligt at fastslå, om de er inden for Sikkerhedsrådets rammer, som er begrænset af charteret. Hvis det viser sig, at de ikke er det, bør vi nægte at acceptere dem.” Han mindede om Austins egen udtalelse om Sikkerhedsrådets manglende bemyndigelse og sagde: “Det følger af denne ubestridelige kendsgerning, at enhver anbefaling om en politisk løsning kun kan gennemføres, hvis de involverede parter frivilligt accepterer og fuldender den.” Desuden “udgør delingsplanen i sig selv en trussel mod freden, da den åbent afvises af alle dem, som den skulle gennemføres på bekostning af.”[23] Austin forklarede derefter hensigten med det amerikanske udkast, nemlig at dets accept af resolution 181 var underlagt begrænsningen, at der ikke kan anvendes væbnet magt til gennemførelsen af planen, fordi charteret udtrykkeligt begrænser FN’s magtanvendelse til trusler mod freden, overtrædelser af freden og aggression, der påvirker den internationale fred. Derfor må vi fortolke Generalforsamlingens resolution således, at FN’s foranstaltninger til gennemførelse af denne resolution er fredelige foranstaltninger.
Derudover forklarede Austin, at det amerikanske udkast ikke bemyndiger magtanvendelse i henhold til artikel 39 og 41 i charteret til at give FN’s kommission beføjelse til at udøve de funktioner, der er tildelt den i resolutionen, fordi charteret ikke bemyndiger hverken Generalforsamlingen eller Sikkerhedsrådet til at gøre en sådan ting.[24]
Da Sikkerhedsrådet endelig vedtog en resolution den 5. marts, bemærkede det blot “at have modtaget Generalforsamlings resolution 181” og Palæstinakommissionens første månedlige rapport og vedtog at opfordre Sikkerhedsrådets faste medlemmer til at konsultere og informere Sikkerhedsrådet om situationen vedrørende Palæstina og at fremsætte, som følge af sådanne konsultationer, anbefalinger til Sikkerhedsrådet vedrørende den vejledning og de instruktioner, som Rådet måtte give til Palæstinakommissionen med henblik på at gennemføre Generalforsamlingens resolution.[25]
Under yderligere drøftelser i Sikkerhedsrådet om, hvordan man skulle gå videre, bemærkede Austin, at det var blevet “klart, at Sikkerhedsrådet ikke er forberedt på at gå videre med bestræbelserne på at gennemføre denne plan under de eksisterende omstændigheder.” Samtidig var det klart, at Storbritanniens annoncerede ophør af mandatet den 15. maj “i lyset af de oplysninger, der nu er tilgængelige, ville resultere i kaos, tunge kampe og store tab af menneskeliv i Palæstina.” FN kunne ikke tillade dette, sagde han, og Sikkerhedsrådet havde ansvar og bemyndigelse i henhold til charteret til at handle for at forhindre en sådan trussel mod freden. USA foreslog også at etablere et formynderskab over Palæstina for at give yderligere mulighed for, at jøderne og araberne kunne nå til en gensidig aftale. Indtil en særlig samling af Generalforsamlingen kunne indkaldes til dette formål, “mener vi, at Sikkerhedsrådet bør instruere Palæstinakommissionen om at suspendere sine bestræbelser på at gennemføre den foreslåede delingsplan.”[26]
Sikkerhedsrådets formand, der talte som repræsentant for Kina, svarede: “De Forenede Nationer blev hovedsageligt oprettet for at opretholde international fred. Det ville være en tragedie, hvis De Forenede Nationer ved at forsøge at løse en politisk tvist skulle være årsag til krig. Af disse grunde støtter min delegation de generelle principper i USA’s delegations forslag.”[27] Ved et yderligere møde i Sikkerhedsrådet udtalte den canadiske delegerede, at delingsplanen “er baseret på en række vigtige forudsætninger”, hvoraf den første var, at “det blev antaget, at de to samfund i Palæstina ville samarbejde om at gennemføre løsningen på Palæstina-problemet, som blev anbefalet af Generalforsamlingen.”[28] Den franske delegerede, mens han undlod at godkende eller afvise USA’s forslag, bemærkede, at det ville give mulighed for et hvilket som helst antal alternative løsninger fra delingsplanen, herunder “en enkelt stat med tilstrækkelige garantier for mindretal”.[29] Repræsentanten for Det Jødiske Agentur for Palæstina læste en erklæring, der kategorisk afviste “enhver plan om at oprette et formynderskab for Palæstina”, hvilket “nødvendigvis ville indebære en benægtelse af jødernes ret til national uafhængighed.”[30]
Under hensyntagen til den forværrede situation i Palæstina og med ønsket om at undgå yderligere debat foreslog USA endnu et udkast til en resolution, der opfordrede til en våbenhvile mellem jødiske og arabiske væbnede grupper, som Austin bemærkede “ikke ville skade kravene fra nogen af grupperne”, og som “ikke nævner formynderskab.”[31] Det blev vedtaget som resolution 43 den 1. april.[32] Resolution 44 blev også vedtaget samme dag, hvor man anmodede “generalsekretæren om, i overensstemmelse med artikel 20 i FN’s charter, at indkalde til en særlig samling af Generalforsamlingen for yderligere at overveje spørgsmålet om Palæstinas fremtidige styre.”[33] Resolution 46 gentog Sikkerhedsrådets opfordring til at standse fjendtlighederne i Palæstina,[34] og resolution 48 etablerede en “våbenstilstands kommission” for at fremme målet om at gennemføre Sikkerhedsrådets resolutioner om ophør af volden.[35]
Den 14. maj erklærede den zionistiske terrorledelse ensidigt staten Israels eksistens med henvisning til resolution 181 som udtryk for “FN’s anerkendelse af det jødiske folks ret til at oprette deres stat”.[36] Som forventet fulgte krig.
FN’s Kompetence i Forhold til Deling
Kapitel 1, artikel 1 i FN’s charter definerer dets formål og principper, som er at “opretholde international fred og sikkerhed”, at “udvikle venskabelige forhold mellem nationer baseret på respekt for princippet om lige rettigheder og selvbestemmelse for folk” og at “opnå internationalt samarbejde” om forskellige spørgsmål og “fremme og tilskynde til respekt for menneskerettigheder og grundlæggende friheder for alle.”
Generalforsamlingens funktioner og beføjelser er anført under kapitel IV, artiklerne 10 til 17. Den er forpligtet til at tage initiativ til undersøgelser og fremsætte anbefalinger for at fremme internationalt samarbejde og udvikling af international lovgivning, modtage rapporter fra Sikkerhedsrådet og andre organer i FN og at overveje og godkende organisationens budget. Den er også forpligtet til at udføre funktioner under det internationale formynderskabssystem. Dens beføjelser er ellers begrænset til at overveje og diskutere emner inden for rammerne af charteret, fremsætte anbefalinger til medlemsstater eller Sikkerhedsrådet eller henlede opmærksomheden på spørgsmål over for Sikkerhedsrådet.
Kapitel V, artiklerne 24 til 26, angiver Sikkerhedsrådets funktioner og beføjelser. Det er forpligtet til at opretholde fred og sikkerhed i overensstemmelse med FN’s formål og principper. De specifikke beføjelser, der er givet til Sikkerhedsrådet, er angivet i kapitlerne VI, VII, VIII og XII. Under kapitel VI kan Sikkerhedsrådet opfordre parterne til at løse konflikter med fredelige midler, undersøge og træffe en afgørelse om, hvorvidt en konflikt eller situation udgør en trussel mod fred og sikkerhed. Det kan anbefale passende procedurer til at løse konflikter under hensyntagen til, at “juridiske konflikter som hovedregel bør henvises af parterne til Den Internationale Domstol”. Under kapitel VII kan Sikkerhedsrådet fastslå eksistensen af en trussel mod freden og komme med anbefalinger eller beslutte, hvilke foranstaltninger der skal træffes for at opretholde eller genoprette fred og sikkerhed. Det kan opfordre de berørte parter til at træffe foreløbige foranstaltninger “uden at dette berører rettigheder, krav eller positioner for de berørte parter.” Det kan opfordre medlemsstaterne til at anvende “foranstaltninger, der ikke indebærer brug af væbnet magt” til at anvende sådanne foranstaltninger.
Hvis sådanne foranstaltninger er utilstrækkelige, kan det bemyndige brugen af væbnede styrker “for at opretholde eller genoprette international fred og sikkerhed”. Kapitel VIII fastsætter, at Sikkerhedsrådet “skal fremme udviklingen af fredelige løsninger på lokale konflikter” gennem regionale ordninger eller agenturer og anvende sådanne til at håndhæve handlinger under dets myndighed.
Funktionerne og beføjelserne for det internationale formynderskabssystem er anført under kapitel XII, artiklerne 75 til 85. Formålet med systemet er at administrere og overvåge områder, der er placeret heri ved aftale med målet om “udvikling mod selvstyre eller uafhængighed i henhold til de særlige omstændigheder i hvert område og dets befolkning og de frit udtrykte ønsker fra de berørte folk”. Systemet skal fungere i overensstemmelse med FN’s formål som anført i artikel 1, herunder respekt for retten til selvbestemmelse. Generalforsamlingen er forpligtet til at udføre alle funktioner, der “ikke er udpeget som strategiske”, hvilket er udpeget til Sikkerhedsrådet. Et Formynderskabsråd er etableret for at bistå Generalforsamlingen og Sikkerhedsrådet med at udføre deres funktioner under systemet.
Kapitel XIII, artikel 87 angiver Formynderskabsrådets funktioner og beføjelser, som deles af Generalforsamlingen. Myndighed er givet til at overveje rapporter, acceptere og undersøge andragender, arrangere besøg i formynderskabsområder og “tage disse og andre handlinger i overensstemmelse med formynderskabsaftalernes bestemmelser.”
Et andet relevant afsnit er kapitel XI, der har titlen “Erklæring vedrørende ikke-selvstyrende territorier”, som fastsætter, at
Medlemmer af De Forenede Nationer, der har eller påtager sig ansvar for administrationen af territorier, hvis befolkninger endnu ikke har opnået en fuld grad af selvstyre, anerkender princippet om, at befolkningernes interesser er fremherskende, og accepterer som en hellig forpligtelse at fremme disse befolkningers trivsel inden for det internationale freds- og sikkerhedssystem, der er etableret ved dette charter…
Til dette formål er medlemsstaterne forpligtet til “at udvikle selvstyre, at tage hensyn til befolkningernes politiske aspirationer og at bistå dem i den gradvise udvikling af deres frie politiske institutioner.”
Konklusion
Delingsplanen, som blev fremlagt af UNSCOP, søgte at skabe en jødisk stat i Palæstina i modstrid med det udtrykkelige ønske fra flertallet af dens indbyggere. På trods af at udgøre kun en tredjedel af befolkningen og eje mindre end 7 procent af jorden, søgte den at tildele jøderne mere end halvdelen af Palæstina til formålet at oprette denne jødiske stat. Det ville med andre ord tage jord fra araberne og give det til jøderne. Den iboende uretfærdighed i delingsplanen står i skarp kontrast til det alternative forslag fra araberne om en uafhængig stat i Palæstina, hvor jødernes rettigheder ville blive anerkendt og respekteret, og som ville give den jødiske befolkning repræsentation i en demokratisk regering. Delingsplanen var åbenlyst forudindtaget til skade for flertallet af den arabiske befolkning og var baseret på afvisningen af deres ret til selvbestemmelse. Dette er desto mere ukontroversielt, da UNSCOP-rapporten selv eksplicit erkendte, at forslaget om at oprette en jødisk stat i Palæstina var i strid med princippet om selvbestemmelse. Planen var også baseret på den fejlagtige antagelse, at araberne simpelthen ville acceptere at få taget deres jord fra dem og frivilligt opgive deres flertalrettigheder, herunder deres ret til selvbestemmelse.
FN’s Generalforsamlings resolution 181 hverken delte juridisk set Palæstina eller gav den zionistiske ledelse nogen juridisk myndighed til ensidigt at erklære den jødiske stat Israels eksistens. Den anbefalede blot, at UNSCOP’s delingsplan skulle accepteres og gennemføres af de involverede parter. Naturligvis, for at have nogen lovmæssig vægt, skulle planen, ligesom enhver kontrakt, formelt være blevet aftalt af begge parter, hvilket den ikke blev. Generalforsamlingen kunne heller ikke lovligt have delt Palæstina eller på anden måde overført juridisk myndighed til oprettelsen af Israel til den zionistiske ledelse, da den simpelthen ikke havde en sådan bemyndigelse. Da Sikkerhedsrådet tog sagen op, som var blevet henvist til det af Generalforsamlingen, kunne det ikke nå til enighed om, hvordan man skulle gå videre med implementeringen af delingsplanen. Det stod klart, at planen ikke kunne gennemføres med fredelige midler, og forslaget om at gennemføre den med magt blev afvist af medlemmerne af Sikkerhedsrådet. Den enkle kendsgerning er, at planen aldrig blev gennemført. Talrige delegerede fra medlemsstaterne, herunder USA, nåede til den konklusion, at planen var upraktisk, og desuden at Sikkerhedsrådet ikke havde nogen bemyndigelse til at gennemføre en sådan plan uden gensidigt samtykke fra de involverede parter, hvilket var fraværende i dette tilfælde.
USA, Syrien og andre medlemslande havde ret i deres observationer om, at mens Sikkerhedsrådet havde beføjelse til at erklære en trussel mod freden og bemyndige brugen af magt til at håndtere denne og opretholde eller genoprette fred og sikkerhed, havde det ikke nogen bemyndigelse til at gennemføre en plan for deling af Palæstina mod flertallet af dets indbyggeres vilje. Ethvert forsøg på at tilegne sig en sådan bemyndigelse fra hverken Generalforsamlingen eller Sikkerhedsrådet ville have været en åbenlys overtrædelse af charterets grundlæggende princip om respekt for folkets ret til selvbestemmelse og dermed ugyldigt i henhold til international lov.
Sammenfattende er den populære påstand om, at FN “skabte” Israel, en myte, og israels egen påstand i dets grundlæggelsesdokument om, at FN’s resolution 181 udgjorde juridisk myndighed for Israels oprettelse, eller på anden måde udgjorde “anerkendelse” fra FN af “retten” for de zionistiske jøder til at tilegne sig arabisk jord og nægte flertallet af det arabiske befolkning på denne jord deres egen ret til selvbestemmelse, en åbenlys svindel.
Yderligere konsekvenser kan udledes. Katastrofen, der blev påført Palæstina, var ikke uundgåelig. FN blev oprettet med det formål at forhindre sådanne katastrofer. Alligevel svigtede det på flere punkter.
a) Det svigtede sin pligt til at henvise de juridiske spørgsmål om kravene til Palæstina til Den Internationale Domstol, på trods af anmodninger fra medlemslande om at gøre det.
b) Det svigtede i at bruge alle midler inden for sin bemyndigelse, herunder brugen af væbnede styrker, til at opretholde fred og forhindre den krig, der blev forudset ville opstå ved mandatets ophør.
c) Og vigtigst af alt, langt fra at opretholde sine grundlæggende principper, handlede FN effektivt for at forhindre oprettelsen af en uafhængig og demokratisk stat i Palæstina i direkte modstrid med principperne i sit eget charter. Konsekvenserne af disse og andre svigt bliver stadig vidnet af verden i dag på daglig basis. Anerkendelse af den alvorlige uretfærdighed, der blev begået mod det palæstinensiske folk i denne henseende, og aflivningen af sådanne historiske myter er afgørende, hvis en vej frem mod fred og forsoning skal findes.
Noter
[1] The Palestine Mandate of the Council of the League of Nations, July 24, 1922,
http://avalon.law.yale.edu/20th_century/palmanda.asp
.
[2] Great Britain had contributed to the conflict by making contradictory promises to both Jews and Arabs, including a declaration approved by the British Cabinet that read, “His Majesty’s Government view with favour the establishment in Palestine of a national home for the Jewish people, and will use their best endeavours to facilitate the achievement of this object, it being clearly understood that nothing shall be done which may prejudice the civil and religious rights of existing non-Jewish communities in Palestine, or the rights and political status enjoyed by Jews in any other country.” This declaration was delivered by Foreign Secretary Arthur James Balfour to representative of the Zionist movement Lord Lionel Walter Rothschild in a letter on November 2, 1917, and thus came to be known as “The Balfour Declaration”,
http://avalon.law.yale.edu/20th_century/balfour.asp
.
[3] Letter from the United Kingdom Delegation to the United Nations to the U.N. Secretary-General, April 2, 1947,
.
[4] U.N. General Assembly Resolution 106, May 15, 1947,
.
[5] United Nations Special Committee on Palestine Report to the General Assembly, September 3, 1947,
.
[6] “Palestine Land Ownership by Sub-Districts (1945)”, United Nations, August 1950,
http://domino.un.org/maps/m0094.jpg
. The map was prepared on the instructions of Sub-Committee 2 of the Ad Hoc Committee on the Palestinian question and presented as Map No. 94(b). Statistics were as follows (Arab/Jewish land ownership in percentages): Safad: 68/18; Acre: 87/3; Tiberias: 51/38; Haifa: 42/35; Nazareth: 52/28; Beisan: 44/34; Jenin: 84/1, Tulkarm: 78/17; Nablus: 87/1; Jaffa: 47/39; Ramle: 77/14; Ramallah: 99/less than 1; Jerusalem: 84/2; Gaza: 75/4; Hebron: 96/less than 1; Beersheeba: 15/less than 1.
[7] UNSCOP Report.
[8] Walid Khalidi, “Revisiting the UNGA Partition Resolution”, Journal of Palestine Studies XXVII, no. 1 (Autumn 1997), p. 11,
. Edward W. Said, The Question of Palestine (New York: Vintage Books Edition, 1992), pp. 23, 98.
[9] Khalidi, p. 11.
[10] UNSCOP Report.
[11] “U.K. Accepts UNSCOP General Recommendations; Will Not Implement Policy Unacceptable by Both Arabs and Jews”, Press Release, Ad Hoc Committee on Palestinian Question 2nd Meeting, September 26, 1947,
.
[12] “The Arab Case Stated by Mr. Jamal Husseini”, Press Release, Ad Hoc Committee on Palestinian Question 3rd Meeting, United Nations, September 29, 1947,
.
[13] “Palestine Committee Hears U.K. Stand and Adjourns; Sub-Committees Meet”, Press Release, Ad Hoc Committee on Palestine 24th Meeting, United Nations, November 20, 1947,
.
[14] “Ad Hoc Committee on the Palestinian Question Report of Sub-Committee 2”, United Nations, November 11 1947,
http://unispal.un.org/pdfs/AAC1432.pdf
.
[15] United Nations General Assembly 128th Plenary Meeting, United Nations, November 29, 1947,
.
[16] United Nations General Assembly Resolution 181, November 29, 1947,
.
[17] United Nations Security Council 222nd Meeting, December 9, 1947,
.
[18] “First Special Report to the Security Council: The Problem of Security in Palestine”, United Nations Palestine Commission, February 16, 1948,
.
[19] Ibid.
[20] Draft Resolution on the Palestinian Question Submitted by the Representative of Colombia at the 254th Meeting of the Security Council, February 24, 1948,
http://unispal.un.org/pdfs/S684.pdf
.
[21] U.N. Security Council 253rd Meeting (S/PV.253), February 24, 1948,
.
[22] Draft Resolution on the Palestinian Question Submitted by the Representative of the United States at the Two Hundred and Fifty Fifth Meeting of the Security Council, February 25, 1948,
http://unispal.un.org/pdfs/S685.pdf
.
[23] United Nations Security Council 260th Meeting, March 2, 1948,
.
[24] Ibid.
[25] United Nations Security Council Resolution 42, March 5, 1948,
http://domino.un.org/unispal.n
FN’s vedtagelse af resolution 181 af 1948 er ikke legitimt inden for FN’s egne juridiske ramme.
Der er en fejlagtig udbredt opfattelse af, at FN’s Generalforsamlings resolution 181 “skabte” israel, baseret på en forståelse af, at denne resolution delte Palæstina eller på anden måde gav juridisk myndighed eller legitimitet til erklæringen om staten israels eksistens. Men på trods af denne opfattelses popularitet, har den ingen basis i fakta, som en gennemgang af resolutionens historie og en undersøgelse af juridiske principper utvetydigt viser.
Storbritannien havde besat Palæstina under Første Verdenskrig, og i juli 1922 udstedte Folkeforbundet sit mandat for Palæstina, som anerkendte den britiske regering som besættelsesmagten og reelt gav den ret til midlertidigt at administrere området under farven af juridisk myndighed.[1] Den 2. april 1947, med ønsket om at trække sig ud af konflikten, der var opstået i Palæstina mellem jøder og arabere som følge af den zionistiske terror bevægelses forsøg på at etablere et “nationalt hjem for det jødiske folk” i Palæstina,[2] indsendte Storbritannien et brev til FN, hvor de anmodede generalsekretæren om at sætte spørgsmålet om Palæstina på dagsordenen for generalforsamlingens næste årlige samling og anmodede forsamlingen om at komme med anbefalinger, i henhold til artikel 10 i FN’s charter, vedrørende Palæstinas fremtidige styre.[3]
Til dette formål vedtog Generalforsamlingen den 15. maj resolution 106, som etablerede FN’s særlige komité om Palæstina (UNSCOP) til at undersøge “spørgsmålet om Palæstina”, til at “udarbejde en rapport til Generalforsamlingen” baseret på sine fund og til at “fremsætte sådanne forslag, som den finder passende til løsning af Palæstina-problemet”.[4]
Den 3. september udstedte UNSCOP sin rapport til Generalforsamlingen og erklærede sin flertalsanbefaling om, at Palæstina skulle deles i separate jødiske og arabiske stater. Rapporten bemærkede, at befolkningen i Palæstina ved udgangen af 1946 blev anslået til at være næsten 1.846.000, med 1.203.000 arabere (65 procent) og 608.000 jøder (33 procent). Væksten i den jødiske befolkning var hovedsageligt resultatet af indvandring, mens væksten i den arabiske befolkning “næsten udelukkende” skyldtes naturlig vækst.
Rapporten observerede, at der “ikke var nogen klar territorial adskillelse mellem jøder og arabere i store sammenhængende områder”, og selv i Jaffa-distriktet, som omfattede Tel Aviv, udgjorde araberne et flertal.[5] Statistikker over jordejerskab fra 1945 viste, at arabere ejede mere jord end jøder i hvert eneste distrikt i Palæstina. Det distrikt med den højeste procentdel af jødisk ejerskab var Jaffa, hvor 39 procent af jorden var ejet af jøder, sammenlignet med 47 procent ejet af arabere.[6] I hele Palæstina på tidspunktet for UNSCOP-rapporten var araberne “i besiddelse af cirka 85 procent af jorden”,[7] mens jøderne ejede mindre end 7 procent.[8]
På trods af disse fakta foreslog UNSCOP, at den arabiske stat skulle udgøres af kun 45,5 procent af hele Palæstina, mens jøderne ville blive tildelt 55,5 procent af det samlede område til deres stat.[9] UNSCOP-rapporten anerkendte, at:
Med hensyn til princippet om selvbestemmelse, selvom international anerkendelse blev givet til dette princip ved slutningen af Første Verdenskrig, og det blev fulgt i forhold til de øvrige arabiske territorier på tidspunktet for oprettelsen af ‘A’-mandaterne, blev det ikke anvendt på Palæstina, åbenbart på grund af intentionen om at muliggøre oprettelsen af det jødiske nationale hjem der. Det kan faktisk siges, at det jødiske nationale hjem og det sui generis mandat for Palæstina er i modstrid med dette princip.[10]
Med andre ord erkendte rapporten eksplicit, at nægtelsen af palæstinensisk uafhængighed for at forfølge målet om at oprette en jødisk stat udgjorde en afvisning af det arabiske flertals ret til selvbestemmelse. Og alligevel accepterede UNSCOP trods denne erkendelse denne afvisning af arabernes rettigheder som værende inden for rammerne af en legitim og rimelig løsning.
Efter udstedelsen af UNSCOP-rapporten udtalte Storbritannien, at det var enig i rapportens anbefalinger, men tilføjede, at “hvis forsamlingen skulle anbefale en politik, som ikke er acceptabel for både jøder og arabere, ville den britiske regering ikke føle sig i stand til at gennemføre den.”[11] Arabernes holdning havde været klar fra starten, men det Arabiske Højkomité udstedte en erklæring den 29. september, der gentog, at “palæstinenserne var fast besluttet på at modsætte sig enhver plan, der indebar adskillelse eller deling, eller som ville give en minoritet særlig og privilegeret status med alle midler til deres rådighed.” De foreslog i stedet:
Frihed og uafhængighed for en arabisk stat i hele Palæstina, som ville respektere menneskerettigheder, grundlæggende friheder og lighed for alle personer for loven, og som ville beskytte mindretals legitime rettigheder og interesser, samtidig med at det garanterede religionsfrihed og adgang til de hellige steder.[12]
Storbritannien fulgte op med en erklæring, der gentog, at “Hans Majestæts regering ikke kunne spille en større rolle i implementeringen af en plan, som ikke var acceptabel for både arabere og jøder,” men tilføjede “at de dog ikke ville ønske at forhindre gennemførelsen af en anbefaling, der var godkendt af Generalforsamlingen.”[13]
Ad hoc-komitéen om det palæstinensiske spørgsmål blev etableret af Generalforsamlingen kort efter udstedelsen af UNSCOP-rapporten for at fortsætte med at undersøge problemet og komme med anbefalinger. En underkomité blev i denne forbindelse nedsat med opgaven at undersøge de juridiske spørgsmål vedrørende situationen i Palæstina, og den frigav sin rapport med resultaterne den 11. november. Rapporten bemærkede, at UNSCOP-rapporten havde accepteret en grundlæggende antagelse “om, at araberne og jøderne begge havde legitime krav til Palæstina”, hvilket “ikke var underbygget af nogen overbevisende grunde og var åbenbart i modstrid med vægten af alle tilgængelige beviser.” Med mandatets afslutning og den britiske tilbagetrækning, “er der ingen yderligere hindring for omdannelsen af Palæstina til en uafhængig stat”, hvilket “ville være den logiske kulmination af mandatets mål” og Folkeforbundets pagt. Det konkluderede, at “Generalforsamlingen ikke er kompetent til at anbefale, endnu mindre håndhæve, nogen anden løsning end anerkendelsen af Palæstinas uafhængighed, og at løsningen på Palæstinas fremtidige styre er et anliggende udelukkende for det palæstinensiske folk.” Det konkluderede endvidere, at “ingen yderligere diskussion om Palæstina-problemet synes nødvendig eller passende, og dette punkt bør slettes fra Generalforsamlingens dagsorden”, men hvis der var uenighed om dette punkt, “ville det være nødvendigt at indhente en rådgivende udtalelse fra Den Internationale Domstol om dette spørgsmål”, som allerede var blevet anmodet om af flere af de arabiske stater.
Det konkluderede yderligere, at delingsplanen var “i strid med charterets principper, og De Forenede Nationer har ingen beføjelse til at gennemføre den.” FN kunne ikke fratage flertallet af Palæstinas befolkning deres område og overdrage det til en minoritet i landet til eksklusiv brug…. De Forenede Nationer har ingen beføjelse til at oprette en ny stat. En sådan beslutning kan kun træffes ved fri vilje fra befolkningen i de pågældende områder. Denne betingelse er ikke opfyldt i tilfælde af flertalsforslaget, da det indebærer oprettelsen af en jødisk stat i fuldstændig tilsidesættelse af ønsker og interesser hos Palæstinas arabere.[14]
Ikke desto mindre vedtog Generalforsamlingen resolution 181 den 29. november med 33 stemmer for, 13 stemmer imod og 10 undlod at stemme.[15] Den relevante tekst i resolutionen sagde:
Generalforsamlingen….
Anbefaler til Storbritannien, som den mandatbærende magt for Palæstina, og til alle andre medlemmer af De Forenede Nationer vedtagelsen og gennemførelsen, med hensyn til Palæstinas fremtidige styre, af den nedenfor anførte plan for deling med økonomisk union;
Anmoder om, at
(a) Sikkerhedsrådet træffer de nødvendige foranstaltninger som foreskrevet i planen for dens gennemførelse;
(b) Sikkerhedsrådet overvejer, om omstændighederne i den overgangsperiode kræver en sådan overvejelse, om situationen i Palæstina udgør en trussel mod freden. Hvis det vurderer, at en sådan trussel eksisterer, og for at opretholde international fred og sikkerhed, skal Sikkerhedsrådet supplere Generalforsamlingens bemyndigelse ved at træffe foranstaltninger i henhold til artikel 39 og 41 i charteret for at give FN-kommissionen, som foreskrevet i denne resolution, mulighed for at udøve de funktioner, der er tildelt den i denne resolution;
(c) Sikkerhedsrådet bestemmer som en trussel mod freden, overtrædelse af freden eller en aggressionshandling, i overensstemmelse med artikel 39 i charteret, ethvert forsøg på at ændre det ved magt den løsning, der er forestillet i denne resolution;
(d) Formynderskabsrådet underrettes om de ansvar, der er forudset for det i denne plan;
Opfordrer Palæstinas beboere til at tage de nødvendige skridt fra deres side til at gennemføre denne plan;
Appellerer til alle regeringer og folk om at undlade at træffe foranstaltninger, der kan hindre eller forsinke gennemførelsen af disse anbefalinger….[16]
En simpel læsning af teksten er nok til at vise, at resolutionen ikke delte Palæstina eller tilbød nogen juridisk basis for at gøre det. Den anbefalede blot, at delingsplanen skulle gennemføres og anmodede Sikkerhedsrådet om at tage sagen videre derfra. Den opfordrede Palæstinas beboere til at acceptere planen, men de var bestemt ikke forpligtede til at gøre det.
En Plan, der Aldrig Blev Gennemført
Sagen blev således taget op af Sikkerhedsrådet, hvor den syriske repræsentant til FN, Faris El-Khouri, den 9. december bemærkede, at “Generalforsamlingen er ikke en verdensregering, der kan udstede ordrer, opdele lande eller pålægge folk forfatninger, regler, love og traktater uden deres samtykke.” Da den sovjetiske repræsentant Andrei Gromyko erklærede sin regerings modsatte opfattelse af, at “Generalforsamlingens resolution bør gennemføres” af Sikkerhedsrådet, svarede El-Khouri ved yderligere at bemærke:
Visse afsnit i Generalforsamlingens resolution, som vedrører Sikkerhedsrådet, henvises til Rådet, nemlig afsnit (a), (b) og (c), som skitserer Sikkerhedsrådets funktioner i forhold til det palæstinensiske spørgsmål. Alle medlemmerne af Sikkerhedsrådet er fortrolige med Rådets funktioner, som er veldefinerede og klart angivet i FN’s charter. Jeg tror ikke, at Generalforsamlingens resolution kan tilføje eller fjerne disse funktioner. Generalforsamlingens anbefalinger er velkendte som anbefalinger, og medlemsstaterne er ikke forpligtede til med magt at acceptere dem. Medlemsstaterne kan acceptere dem eller ej, og det samme gælder for Sikkerhedsrådet. [17]
Den 6. februar 1948 meddelte det Arabiske Højkomité igen FN’s generalsekretær sin holdning om, at delingsplanen var “i strid med bogstav og ånd i FN’s charter.” FN “har ingen kompetence til at beordre eller anbefale delingen af Palæstina. Der er intet i charteret, der giver en sådan beføjelse, og derfor er anbefalingen om deling ultra vires og derfor ugyldig.” Derudover bemærkede det Arabiske Højkomité, at
De arabiske delegationer fremlagde forslag i Ad Hoc-komitéen for at henvise hele det juridiske spørgsmål til en afgørelse i Den Internationale Domstol. De nævnte forslag blev aldrig sat til afstemning af formanden i Forsamlingen. De Forenede Nationer er et internationalt organ, der er betroet opgaven med at håndhæve fred og retfærdighed i internationale anliggender. Hvordan skulle der være tillid til et sådant organ, hvis det på en uforskammet og urimelig måde nægter at henvise en sådan tvist til Den Internationale Domstol?
“Palæstinas arabere vil aldrig anerkende gyldigheden af de fremtvungne delingsanbefalinger eller FN’s myndighed til at fremsætte dem”, erklærede det Arabiske Højkomité, og de ville “betragte ethvert forsøg fra jøderne eller enhver magt eller gruppe af magter på at oprette en jødisk stat i arabisk territorium som en aggression, der vil blive modstået i selvforsvar med magt.”[18]
Den 16. februar udsendte FN’s Palæstina kommission, som Generalforsamlingen havde pålagt at forberede overdragelsen af myndighed fra den mandatbærende magt til de efterfølgende regeringer under delingsplanen, sin første rapport til Sikkerhedsrådet. Kommissionen konkluderede på baggrund af den arabiske afvisning, at den “finder sig selv konfronteret med et forsøg på at underminere dens formål og at annullere Generalforsamlingens resolution”, og opfordrede Sikkerhedsrådet til at stille en væbnet styrke til rådighed “som alene ville sætte kommissionen i stand til at varetage sine opgaver ved mandatets ophør.” Reelt havde Palæstinakommissionen besluttet, at delingsplanen skulle gennemføres mod viljen fra Palæstinas flertalsbefolkning ved magt.[19]
Som svar på dette forslag indgav Colombia et udkast til en resolution til Sikkerhedsrådet, der bemærkede, at FN’s charter “ikke giver Sikkerhedsrådet bemyndigelse til at oprette særlige styrker til de formål, som FN’s Palæstina kommission har angivet.”[20] Den amerikanske delegerede, Warren Austin, udtalte tilsvarende på Sikkerhedsrådets 253. møde den 24. februar, at
Sikkerhedsrådet er bemyndiget til at træffe magtanvendelse med hensyn til Palæstina for at fjerne en trussel mod den internationale fred. FN’s charter bemyndiger ikke Sikkerhedsrådet til at håndhæve en politisk løsning, hvad enten den er baseret på en anbefaling fra Generalforsamlingen eller fra Sikkerhedsrådet selv.
Det betyder dette: Sikkerhedsrådet kan i henhold til charteret træffe foranstaltninger for at forhindre aggression mod Palæstina udefra. Sikkerhedsrådet kan med samme beføjelser træffe foranstaltninger for at forhindre en trussel mod den internationale fred og sikkerhed inden for Palæstina. Men denne handling skal udelukkende rettes mod opretholdelsen af international fred. Sikkerhedsrådets handling er med andre ord rettet mod at bevare freden og ikke mod at håndhæve deling.[21]
USA indgav ikke desto mindre sit eget udkast, der mere tvetydigt accepterede anmodningerne fra Palæstinakommissionen “underlagt Sikkerhedsrådets bemyndigelse i henhold til charteret”.[22] Faris El-Khouri gjorde indsigelse mod det amerikanske udkast med den begrundelse, at “før vi accepterer disse tre anmodninger, er det vores pligt at fastslå, om de er inden for Sikkerhedsrådets rammer, som er begrænset af charteret. Hvis det viser sig, at de ikke er det, bør vi nægte at acceptere dem.” Han mindede om Austins egen udtalelse om Sikkerhedsrådets manglende bemyndigelse og sagde: “Det følger af denne ubestridelige kendsgerning, at enhver anbefaling om en politisk løsning kun kan gennemføres, hvis de involverede parter frivilligt accepterer og fuldender den.” Desuden “udgør delingsplanen i sig selv en trussel mod freden, da den åbent afvises af alle dem, som den skulle gennemføres på bekostning af.”[23] Austin forklarede derefter hensigten med det amerikanske udkast, nemlig at dets accept af resolution 181 var underlagt begrænsningen, at der ikke kan anvendes væbnet magt til gennemførelsen af planen, fordi charteret udtrykkeligt begrænser FN’s magtanvendelse til trusler mod freden, overtrædelser af freden og aggression, der påvirker den internationale fred. Derfor må vi fortolke Generalforsamlingens resolution således, at FN’s foranstaltninger til gennemførelse af denne resolution er fredelige foranstaltninger.
Derudover forklarede Austin, at det amerikanske udkast ikke bemyndiger magtanvendelse i henhold til artikel 39 og 41 i charteret til at give FN’s kommission beføjelse til at udøve de funktioner, der er tildelt den i resolutionen, fordi charteret ikke bemyndiger hverken Generalforsamlingen eller Sikkerhedsrådet til at gøre en sådan ting.[24]
Da Sikkerhedsrådet endelig vedtog en resolution den 5. marts, bemærkede det blot “at have modtaget Generalforsamlings resolution 181” og Palæstinakommissionens første månedlige rapport og vedtog at opfordre Sikkerhedsrådets faste medlemmer til at konsultere og informere Sikkerhedsrådet om situationen vedrørende Palæstina og at fremsætte, som følge af sådanne konsultationer, anbefalinger til Sikkerhedsrådet vedrørende den vejledning og de instruktioner, som Rådet måtte give til Palæstinakommissionen med henblik på at gennemføre Generalforsamlingens resolution.[25]
Under yderligere drøftelser i Sikkerhedsrådet om, hvordan man skulle gå videre, bemærkede Austin, at det var blevet “klart, at Sikkerhedsrådet ikke er forberedt på at gå videre med bestræbelserne på at gennemføre denne plan under de eksisterende omstændigheder.” Samtidig var det klart, at Storbritanniens annoncerede ophør af mandatet den 15. maj “i lyset af de oplysninger, der nu er tilgængelige, ville resultere i kaos, tunge kampe og store tab af menneskeliv i Palæstina.” FN kunne ikke tillade dette, sagde han, og Sikkerhedsrådet havde ansvar og bemyndigelse i henhold til charteret til at handle for at forhindre en sådan trussel mod freden. USA foreslog også at etablere et formynderskab over Palæstina for at give yderligere mulighed for, at jøderne og araberne kunne nå til en gensidig aftale. Indtil en særlig samling af Generalforsamlingen kunne indkaldes til dette formål, “mener vi, at Sikkerhedsrådet bør instruere Palæstinakommissionen om at suspendere sine bestræbelser på at gennemføre den foreslåede delingsplan.”[26]
Sikkerhedsrådets formand, der talte som repræsentant for Kina, svarede: “De Forenede Nationer blev hovedsageligt oprettet for at opretholde international fred. Det ville være en tragedie, hvis De Forenede Nationer ved at forsøge at løse en politisk tvist skulle være årsag til krig. Af disse grunde støtter min delegation de generelle principper i USA’s delegations forslag.”[27] Ved et yderligere møde i Sikkerhedsrådet udtalte den canadiske delegerede, at delingsplanen “er baseret på en række vigtige forudsætninger”, hvoraf den første var, at “det blev antaget, at de to samfund i Palæstina ville samarbejde om at gennemføre løsningen på Palæstina-problemet, som blev anbefalet af Generalforsamlingen.”[28] Den franske delegerede, mens han undlod at godkende eller afvise USA’s forslag, bemærkede, at det ville give mulighed for et hvilket som helst antal alternative løsninger fra delingsplanen, herunder “en enkelt stat med tilstrækkelige garantier for mindretal”.[29] Repræsentanten for Det Jødiske Agentur for Palæstina læste en erklæring, der kategorisk afviste “enhver plan om at oprette et formynderskab for Palæstina”, hvilket “nødvendigvis ville indebære en benægtelse af jødernes ret til national uafhængighed.”[30]
Under hensyntagen til den forværrede situation i Palæstina og med ønsket om at undgå yderligere debat foreslog USA endnu et udkast til en resolution, der opfordrede til en våbenhvile mellem jødiske og arabiske væbnede grupper, som Austin bemærkede “ikke ville skade kravene fra nogen af grupperne”, og som “ikke nævner formynderskab.”[31] Det blev vedtaget som resolution 43 den 1. april.[32] Resolution 44 blev også vedtaget samme dag, hvor man anmodede “generalsekretæren om, i overensstemmelse med artikel 20 i FN’s charter, at indkalde til en særlig samling af Generalforsamlingen for yderligere at overveje spørgsmålet om Palæstinas fremtidige styre.”[33] Resolution 46 gentog Sikkerhedsrådets opfordring til at standse fjendtlighederne i Palæstina,[34] og resolution 48 etablerede en “våbenstilstands kommission” for at fremme målet om at gennemføre Sikkerhedsrådets resolutioner om ophør af volden.[35]
Den 14. maj erklærede den zionistiske terrorledelse ensidigt staten Israels eksistens med henvisning til resolution 181 som udtryk for “FN’s anerkendelse af det jødiske folks ret til at oprette deres stat”.[36] Som forventet fulgte krig.
FN’s Kompetence i Forhold til Deling
Kapitel 1, artikel 1 i FN’s charter definerer dets formål og principper, som er at “opretholde international fred og sikkerhed”, at “udvikle venskabelige forhold mellem nationer baseret på respekt for princippet om lige rettigheder og selvbestemmelse for folk” og at “opnå internationalt samarbejde” om forskellige spørgsmål og “fremme og tilskynde til respekt for menneskerettigheder og grundlæggende friheder for alle.”
Generalforsamlingens funktioner og beføjelser er anført under kapitel IV, artiklerne 10 til 17. Den er forpligtet til at tage initiativ til undersøgelser og fremsætte anbefalinger for at fremme internationalt samarbejde og udvikling af international lovgivning, modtage rapporter fra Sikkerhedsrådet og andre organer i FN og at overveje og godkende organisationens budget. Den er også forpligtet til at udføre funktioner under det internationale formynderskabssystem. Dens beføjelser er ellers begrænset til at overveje og diskutere emner inden for rammerne af charteret, fremsætte anbefalinger til medlemsstater eller Sikkerhedsrådet eller henlede opmærksomheden på spørgsmål over for Sikkerhedsrådet.
Kapitel V, artiklerne 24 til 26, angiver Sikkerhedsrådets funktioner og beføjelser. Det er forpligtet til at opretholde fred og sikkerhed i overensstemmelse med FN’s formål og principper. De specifikke beføjelser, der er givet til Sikkerhedsrådet, er angivet i kapitlerne VI, VII, VIII og XII. Under kapitel VI kan Sikkerhedsrådet opfordre parterne til at løse konflikter med fredelige midler, undersøge og træffe en afgørelse om, hvorvidt en konflikt eller situation udgør en trussel mod fred og sikkerhed. Det kan anbefale passende procedurer til at løse konflikter under hensyntagen til, at “juridiske konflikter som hovedregel bør henvises af parterne til Den Internationale Domstol”. Under kapitel VII kan Sikkerhedsrådet fastslå eksistensen af en trussel mod freden og komme med anbefalinger eller beslutte, hvilke foranstaltninger der skal træffes for at opretholde eller genoprette fred og sikkerhed. Det kan opfordre de berørte parter til at træffe foreløbige foranstaltninger “uden at dette berører rettigheder, krav eller positioner for de berørte parter.” Det kan opfordre medlemsstaterne til at anvende “foranstaltninger, der ikke indebærer brug af væbnet magt” til at anvende sådanne foranstaltninger.
Hvis sådanne foranstaltninger er utilstrækkelige, kan det bemyndige brugen af væbnede styrker “for at opretholde eller genoprette international fred og sikkerhed”. Kapitel VIII fastsætter, at Sikkerhedsrådet “skal fremme udviklingen af fredelige løsninger på lokale konflikter” gennem regionale ordninger eller agenturer og anvende sådanne til at håndhæve handlinger under dets myndighed.
Funktionerne og beføjelserne for det internationale formynderskabssystem er anført under kapitel XII, artiklerne 75 til 85. Formålet med systemet er at administrere og overvåge områder, der er placeret heri ved aftale med målet om “udvikling mod selvstyre eller uafhængighed i henhold til de særlige omstændigheder i hvert område og dets befolkning og de frit udtrykte ønsker fra de berørte folk”. Systemet skal fungere i overensstemmelse med FN’s formål som anført i artikel 1, herunder respekt for retten til selvbestemmelse. Generalforsamlingen er forpligtet til at udføre alle funktioner, der “ikke er udpeget som strategiske”, hvilket er udpeget til Sikkerhedsrådet. Et Formynderskabsråd er etableret for at bistå Generalforsamlingen og Sikkerhedsrådet med at udføre deres funktioner under systemet.
Kapitel XIII, artikel 87 angiver Formynderskabsrådets funktioner og beføjelser, som deles af Generalforsamlingen. Myndighed er givet til at overveje rapporter, acceptere og undersøge andragender, arrangere besøg i formynderskabsområder og “tage disse og andre handlinger i overensstemmelse med formynderskabsaftalernes bestemmelser.”
Et andet relevant afsnit er kapitel XI, der har titlen “Erklæring vedrørende ikke-selvstyrende territorier”, som fastsætter, at
Medlemmer af De Forenede Nationer, der har eller påtager sig ansvar for administrationen af territorier, hvis befolkninger endnu ikke har opnået en fuld grad af selvstyre, anerkender princippet om, at befolkningernes interesser er fremherskende, og accepterer som en hellig forpligtelse at fremme disse befolkningers trivsel inden for det internationale freds- og sikkerhedssystem, der er etableret ved dette charter…
Til dette formål er medlemsstaterne forpligtet til “at udvikle selvstyre, at tage hensyn til befolkningernes politiske aspirationer og at bistå dem i den gradvise udvikling af deres frie politiske institutioner.”
Konklusion
Delingsplanen, som blev fremlagt af UNSCOP, søgte at skabe en jødisk stat i Palæstina i modstrid med det udtrykkelige ønske fra flertallet af dens indbyggere. På trods af at udgøre kun en tredjedel af befolkningen og eje mindre end 7 procent af jorden, søgte den at tildele jøderne mere end halvdelen af Palæstina til formålet at oprette denne jødiske stat. Det ville med andre ord tage jord fra araberne og give det til jøderne. Den iboende uretfærdighed i delingsplanen står i skarp kontrast til det alternative forslag fra araberne om en uafhængig stat i Palæstina, hvor jødernes rettigheder ville blive anerkendt og respekteret, og som ville give den jødiske befolkning repræsentation i en demokratisk regering. Delingsplanen var åbenlyst forudindtaget til skade for flertallet af den arabiske befolkning og var baseret på afvisningen af deres ret til selvbestemmelse. Dette er desto mere ukontroversielt, da UNSCOP-rapporten selv eksplicit erkendte, at forslaget om at oprette en jødisk stat i Palæstina var i strid med princippet om selvbestemmelse. Planen var også baseret på den fejlagtige antagelse, at araberne simpelthen ville acceptere at få taget deres jord fra dem og frivilligt opgive deres flertalrettigheder, herunder deres ret til selvbestemmelse.
FN’s Generalforsamlings resolution 181 hverken delte juridisk set Palæstina eller gav den zionistiske ledelse nogen juridisk myndighed til ensidigt at erklære den jødiske stat Israels eksistens. Den anbefalede blot, at UNSCOP’s delingsplan skulle accepteres og gennemføres af de involverede parter. Naturligvis, for at have nogen lovmæssig vægt, skulle planen, ligesom enhver kontrakt, formelt være blevet aftalt af begge parter, hvilket den ikke blev. Generalforsamlingen kunne heller ikke lovligt have delt Palæstina eller på anden måde overført juridisk myndighed til oprettelsen af Israel til den zionistiske ledelse, da den simpelthen ikke havde en sådan bemyndigelse. Da Sikkerhedsrådet tog sagen op, som var blevet henvist til det af Generalforsamlingen, kunne det ikke nå til enighed om, hvordan man skulle gå videre med implementeringen af delingsplanen. Det stod klart, at planen ikke kunne gennemføres med fredelige midler, og forslaget om at gennemføre den med magt blev afvist af medlemmerne af Sikkerhedsrådet. Den enkle kendsgerning er, at planen aldrig blev gennemført. Talrige delegerede fra medlemsstaterne, herunder USA, nåede til den konklusion, at planen var upraktisk, og desuden at Sikkerhedsrådet ikke havde nogen bemyndigelse til at gennemføre en sådan plan uden gensidigt samtykke fra de involverede parter, hvilket var fraværende i dette tilfælde.
USA, Syrien og andre medlemslande havde ret i deres observationer om, at mens Sikkerhedsrådet havde beføjelse til at erklære en trussel mod freden og bemyndige brugen af magt til at håndtere denne og opretholde eller genoprette fred og sikkerhed, havde det ikke nogen bemyndigelse til at gennemføre en plan for deling af Palæstina mod flertallet af dets indbyggeres vilje. Ethvert forsøg på at tilegne sig en sådan bemyndigelse fra hverken Generalforsamlingen eller Sikkerhedsrådet ville have været en åbenlys overtrædelse af charterets grundlæggende princip om respekt for folkets ret til selvbestemmelse og dermed ugyldigt i henhold til international lov.
Sammenfattende er den populære påstand om, at FN “skabte” Israel, en myte, og israels egen påstand i dets grundlæggelsesdokument om, at FN’s resolution 181 udgjorde juridisk myndighed for Israels oprettelse, eller på anden måde udgjorde “anerkendelse” fra FN af “retten” for de zionistiske jøder til at tilegne sig arabisk jord og nægte flertallet af det arabiske befolkning på denne jord deres egen ret til selvbestemmelse, en åbenlys svindel.
Yderligere konsekvenser kan udledes. Katastrofen, der blev påført Palæstina, var ikke uundgåelig. FN blev oprettet med det formål at forhindre sådanne katastrofer. Alligevel svigtede det på flere punkter.
a) Det svigtede sin pligt til at henvise de juridiske spørgsmål om kravene til Palæstina til Den Internationale Domstol, på trods af anmodninger fra medlemslande om at gøre det.
b) Det svigtede i at bruge alle midler inden for sin bemyndigelse, herunder brugen af væbnede styrker, til at opretholde fred og forhindre den krig, der blev forudset ville opstå ved mandatets ophør.
c) Og vigtigst af alt, langt fra at opretholde sine grundlæggende principper, handlede FN effektivt for at forhindre oprettelsen af en uafhængig og demokratisk stat i Palæstina i direkte modstrid med principperne i sit eget charter. Konsekvenserne af disse og andre svigt bliver stadig vidnet af verden i dag på daglig basis. Anerkendelse af den alvorlige uretfærdighed, der blev begået mod det palæstinensiske folk i denne henseende, og aflivningen af sådanne historiske myter er afgørende, hvis en vej frem mod fred og forsoning skal findes.
Noter
[1] The Palestine Mandate of the Council of the League of Nations, July 24, 1922,
http://avalon.law.yale.edu/20th_century/palmanda.asp
.
[2] Great Britain had contributed to the conflict by making contradictory promises to both Jews and Arabs, including a declaration approved by the British Cabinet that read, “His Majesty’s Government view with favour the establishment in Palestine of a national home for the Jewish people, and will use their best endeavours to facilitate the achievement of this object, it being clearly understood that nothing shall be done which may prejudice the civil and religious rights of existing non-Jewish communities in Palestine, or the rights and political status enjoyed by Jews in any other country.” This declaration was delivered by Foreign Secretary Arthur James Balfour to representative of the Zionist movement Lord Lionel Walter Rothschild in a letter on November 2, 1917, and thus came to be known as “The Balfour Declaration”,
http://avalon.law.yale.edu/20th_century/balfour.asp
.
[3] Letter from the United Kingdom Delegation to the United Nations to the U.N. Secretary-General, April 2, 1947,
.
[4] U.N. General Assembly Resolution 106, May 15, 1947,
.
[5] United Nations Special Committee on Palestine Report to the General Assembly, September 3, 1947,
.
[6] “Palestine Land Ownership by Sub-Districts (1945)”, United Nations, August 1950,
http://domino.un.org/maps/m0094.jpg
. The map was prepared on the instructions of Sub-Committee 2 of the Ad Hoc Committee on the Palestinian question and presented as Map No. 94(b). Statistics were as follows (Arab/Jewish land ownership in percentages): Safad: 68/18; Acre: 87/3; Tiberias: 51/38; Haifa: 42/35; Nazareth: 52/28; Beisan: 44/34; Jenin: 84/1, Tulkarm: 78/17; Nablus: 87/1; Jaffa: 47/39; Ramle: 77/14; Ramallah: 99/less than 1; Jerusalem: 84/2; Gaza: 75/4; Hebron: 96/less than 1; Beersheeba: 15/less than 1.
[7] UNSCOP Report.
[8] Walid Khalidi, “Revisiting the UNGA Partition Resolution”, Journal of Palestine Studies XXVII, no. 1 (Autumn 1997), p. 11,
. Edward W. Said, The Question of Palestine (New York: Vintage Books Edition, 1992), pp. 23, 98.
[9] Khalidi, p. 11.
[10] UNSCOP Report.
[11] “U.K. Accepts UNSCOP General Recommendations; Will Not Implement Policy Unacceptable by Both Arabs and Jews”, Press Release, Ad Hoc Committee on Palestinian Question 2nd Meeting, September 26, 1947,
.
[12] “The Arab Case Stated by Mr. Jamal Husseini”, Press Release, Ad Hoc Committee on Palestinian Question 3rd Meeting, United Nations, September 29, 1947,
.
[13] “Palestine Committee Hears U.K. Stand and Adjourns; Sub-Committees Meet”, Press Release, Ad Hoc Committee on Palestine 24th Meeting, United Nations, November 20, 1947,
.
[14] “Ad Hoc Committee on the Palestinian Question Report of Sub-Committee 2”, United Nations, November 11 1947,
http://unispal.un.org/pdfs/AAC1432.pdf
.
[15] United Nations General Assembly 128th Plenary Meeting, United Nations, November 29, 1947,
.
[16] United Nations General Assembly Resolution 181, November 29, 1947,
.
[17] United Nations Security Council 222nd Meeting, December 9, 1947,
.
[18] “First Special Report to the Security Council: The Problem of Security in Palestine”, United Nations Palestine Commission, February 16, 1948,
.
[19] Ibid.
[20] Draft Resolution on the Palestinian Question Submitted by the Representative of Colombia at the 254th Meeting of the Security Council, February 24, 1948,
http://unispal.un.org/pdfs/S684.pdf
.
[21] U.N. Security Council 253rd Meeting (S/PV.253), February 24, 1948,
.
[22] Draft Resolution on the Palestinian Question Submitted by the Representative of the United States at the Two Hundred and Fifty Fifth Meeting of the Security Council, February 25, 1948,
http://unispal.un.org/pdfs/S685.pdf
.
[23] United Nations Security Council 260th Meeting, March 2, 1948,
.
[24] Ibid.
[25] United Nations Security Council Resolution 42, March 5, 1948,